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Illecito amministrativo

del 31/03/2011
CHE COS'È?

Illecito amministrativo: definizione

L’illecito amministrativo è un “istituto giuridico”, sempre più spesso utilizzato dal legislatore non solo italiano ma anche europeo (al pari di quello “depenalizzato”, di cui costituisce il “genus”). Si tratta di una figura di illecito che si pone, approssimativamente, in posizione intermedia tra l’illecito “civile” – contrattuale o extracontrattuale – e l’illecito penale, cioè il reato. E’ oggetto di studio di un’apposita branca del diritto sanzionatorio, molto vicina per certi versi al diritto penale, usualmente definita, appunto, “diritto dell’illecito amministrativo”.

Come si individua un illecito amministrativo e come lo si distingue dagli altri illeciti?

La distinzione tra “reato” (= illecito penale, che a sua volta si distingue in delitto o contravvenzione) ed “illecito amministrativo” è, nel nostro ordinamento, fondamentalmente nominalistica: rinviene, cioè, dalla sola definizione che il legislatore attribuisce nella norma al fatto considerato non consentito. Solo raramente tale definizione è “esplicita” e quindi la norma indica espressamente che si tratta di un illecito amministrativo o di un reato. Molto più spesso è invece “implicita” o indiretta, cioè si desume dal tipo di sanzione irrogata: infatti il reato è sempre punito con una delle pene (in senso tecnico) previste dall’articolo 17 del codice penale; l’illecito amministrativo con una “sanzione amministrativa”. Dunque, in buona sostanza, unico criterio pratico certo è dato dalla sanzione irrogata dalla norma: se si tratta di ergastolo, reclusione, arresto (pene detentive) e/o multa/ammenda (pene pecuniarie) si sarà in presenza di reati, cioè di illeciti penali; qualora invece sia irrogata una sanzione amministrativa, saremo di fronte ad un illecito amministrativo.

Che differenze esistono tra un reato (illecito penale) ed un illecito amministrativo?

Le differenze sono numerose ed importanti. Va premesso che il reato è da considerarsi sempre più grave dell’illecito amministrativo, perché la sanzione penale costituisce lo strumento di difesa dei cosiddetti “interessi giuridici” ritenuti più meritevoli di tutela. Ciò detto, è anche vero che non di rado, a livello di conseguenze concrete per il soggetto, esistono sanzioni amministrative molto più incisive delle sanzioni penali. Tuttavia un dàto resta rilevantissimo: di fronte ad un reato parte – stante il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale e salvo che si tratti di fattispecie perseguibile solo su querela (o autorizzazione a procedere, casi rarissimi e di tipo anche “soggettivo”) – sempre un procedimento penale: dunque consegue l’iscrizione nel registro dei cosiddetti “carichi pendenti”; la “cognizione” della vicenda viene quindi attribuita automaticamente al giudice penale e, salvo che non vi siano definizioni alternative (dall’oblazione, ove ammessa, ai veri e propri riti alternativi), sfocia in un processo penale, ad esito del quale – in caso di ritenuta responsabilità - segue condanna, con le avrei conseguenze (anche sul cosiddetto “certificato del casellario”).
La differenza è dunque assai rilevante sotto un profilo sia formale che sostanziale; ma non va taciuto, come detto, che talora le conseguenze “concrete” di un illecito amministrativo possono essere più incisive e dannose di quelle di una resto.

In quali materie sono presenti illeciti amministrativi?

Quella dell’illecito amministrativo è una materia in continua espansione, sia per quanto riguarda gli illeciti che nascono come “amministrativi” sia per quelli che lo divengono in seguito alla depenalizzazione di una norma penale. Oltre al codice della strada – che è probabilmente il “contenitore” più noto di illeciti amministrativi -, sono presenti ipotesi di questa tipologia di illecito (che dunque seguono per il procedimento e per l’impugnazione la legge 24.11.1981 n. 689, salvo che non vi siano espresse deroghe), ad esempio, e salvo, ovviamente, le ipotesi di reato negli stessi campi: T.U.L.P.S. (testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, il R.D. 18.6.1931 n.773), norme in materia di esercizi pubblici, commercio, lavoro, igiene degli alimenti e bevande, urbanistica ed edilizia, collocamento, previdenza ed assistenza obbligatoria, scarichi e rifiuti, sanità, codice postale e delle telecomunicazioni, norme inerenti i concorsi a premi e lotterie, la caccia e la pesca, l’industria, le accise, la concorrenza, la privacy, le violazioni valutarie, tributarie e in materia di intermediazione finanziaria, le elezioni e numerosissimi altri campi; norme che introducono illeciti amministrativi sono presenti anche nel codice penale e sono irrogate sanzioni amministrative anche in relazione a procedimenti disciplinari. Dalla presenza di numerosi illeciti amministrativi, sebbene costituenti una “species” a parte (l’illecito tributario), sono caratterizzate anche moltissime norme fiscali. Resta fermo che, per individuare, all’interno di ogni corpo normativo, gli illeciti amministrativi – che, salvo i casi di connessione e le deroghe previste da singole disposizioni, seguiranno sempre le procedure previste dalla legge 24.11.1981 n. 689 – è necessario e sufficiente verificare la tipologia di sanzione irrogata, che deve essere una “sanzione amministrativa”.

Esiste una normativa generale di riferimento della materia degli illeciti amministrativi?

Pur premettendo che non di rado le singole norme o corpi normativi che prevedono illeciti amministravi dèttano disposizioni speciali e derogatorie, nella materia esiste una vera e propria “legge-quadro”, la legge 24 novembre 1981 n. 689, con relativo regolamento di esecuzione, che da un lato fonda e delinea gli istituti “sostanziali” dell’illecito amministrativo e depenalizzato, e dall’altro dètta le norme che regolano: sanzioni, procedimento di accertamento, procedimento di applicazione delle sanzioni, mezzi di impugnazione e norme di procedura.



COME SI FA

Quale è la conseguenza della commissione di un illecito amministrativo?

Ogni illecito amministrativo comporta una sanzione amministrativa (a meno che non si sia presenza di una delle cause di giustificazione, o “scriminanti”, previste dalla legge 689/81: legittima difesa, stato di necessità, adempimento di un dovere, esercizio di facoltà legittima). La sanzione viene irrogata con il processo verbale di accertamento o atto analogo che deve essere contestato immediatamente all’autore dell’infrazione ed al coobbligato solidale; solo quando ciò non sia possibile, può essere notificato entro novanta giorni, pena estinzione dell’obbligazione di pagare la sanzione pecuniaria. Da tale termine decorrono i termini di:

  • sessanta giorni per procedere al pagamento in misura ridotta della sanzione amministrativa, ove ciò sia ammesso (vedi sanzione amministrativa)
  • trenta giorni per presentare all’autorità incaricata di irrogare definitivamente la sanzione (a cui l’organo che ha accertato l’infrazione invia un “rapporto” relativo alla violazione insieme al verbale di accertamento) “scritti difensivi” e/o documenti – art.icolo 18 legge 689/81 -; l’interessato può anche chiedere di essere sentito personalmente (la cosiddetta “audizione”, la cui omessa effettuazione comporta illegittimità dell’eventuale ordinanza-ingiunzione).

Se l’autorità amministrativa competente ritiene infondato l’accertamento ,emette un’ordinanza di archiviazione; in caso contrario, un’ordinanza-ingiunzione, con cui, appunto, ingiunge il pagamento della sanzione amministrativa ed applica le eventuali sanzioni accessorie.


CHI

Stante la complessità della materia, il professionista di riferimento è sicuramente l’avvocato esperto di diritto dell’illecito amministrativo e depenalizzato (che è materia diversa dal “diritto amministrativo”); meglio se anche penalista, così da poter gestire le due fasi.


FAQ

Si risponde di un illecito amministrativo solo per dolo, cioè per fatto volontario?

No. L’articolo3 della legge 689/81 prevede che la responsabilità da illecito amministrativo derivi indifferentemente da dolo (cioè da coscienza e volontà) o da colpa (imperizia, imprudenza, negligenza, inosservanza di leggi, regolamenti, ordini e discipline).

Quale è l’autorità amministrativa competente ad irrogare la sanzione “finale”, cioè ad emettere l’ordinanza –ingiunzione?

Quella indicata dalla norma. In assenza di indicazioni, il Prefetto.

Anche nel codice della strada la scansione è la stessa?

Solo in parte; nel sistema “speciale” disegnato dal codice della strada, che s’innesta sulla procedura generale descritta (che è quella delineata dalla legge 689/81), la variante più importante è costituita dalla particolare ”efficacia” del sommario processo verbale che, a differenza di quello (spesso confuso con il “rapporto”) disciplinato dalla legge-quadro, ove non pagato e non opposto diviene titolo esecutivo per l’esecuzione coattiva. Sul punto, si vedano le VOCI relative in materia di circolazione stradale.

Chi è il coobbligato solidale? E perché è assoggettato a sanzione?

Il coobbligato solidale è figura del tutto particolare nel sistema sanzionatorio. Si tratta, nel campo della legge 689/81, in primo luogo del proprietario della cosa che servì o fu utilizzata per commettere la violazione (o, al suo posto, dell’usufruttuario o titolare di diritto di godimento su immobile), salvo che non provi che la cosa fu utilizzata contro la sua volontà; inoltre è coobbligato solidale per il fatto commesso da persona sottoposta ad altrui vigilanza, autorità o direzione, il soggetto che tale potere doveva esercitare; infine, se la violazione è commessa, nell’esercizio delle sue funzioni, dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica di un ente o di un imprenditore, obbligato solidale è la persona giuridica, l’ente o l’imprenditore. In queste due altre ipotesi, secondo la lettura della norma (articolo 6 legge 689/81) che ci pare corretta, il coobbligato solidale si “libera” se prova di non aver potuto impedire il fatto. Essere coobbligato solidale comporta l’essere responsabile “in solido” con il trasgressore del solo pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria (dunque le sanzioni accessorie non si applicano al coobbligato solidale): ciò significa che l’autorità amministrativa può esigere il pagamento indifferentemente, a sua discrezione, dal trasgressore o dal coobbligato; il pagamento effettuato da uno dei due estingue l’obbligazione (ed obbligo) anche per l’altro. Il fondamento della responsabilità solidale nell’obbligazione sanzionatoria pecuniaria ha sempre lasciato perplessi; la giurisprudenza, per salvarla dal dubbio di costituzionalità ne rinviene il fondamento in una “culpa in vigilando” (cioè in un difetto nel vigilare sull’attività di un soggetto) e/o in una “culpa in eligendo” (cioè nella scelta della persona a cui affidare un mezzo, una cosa o una mansione). In realtà è solo un mezzo per assicurare il pagamento della sanzione amministrativa.  
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DISCUSSIONI ARCHIVIATE

Marta

06/08/2012 21:45:34

gentile avv.to ottima spiegazione:in poche parole potrebbe spiegarmi come si fa a stabilire se siamo davanti a una sanzione amm.va o penale? Grazie!

maurizio

03/09/2012 14:55:41

Buonasera,
ho chiesto alla mia ex azienda privata, delle autocertificazioni redatte dai miei ex colleghi, in base alla legge 241/90. Mi è stato risposto che la suddetta legge riguarda solo le aziende pubbliche. Vorrei sapere se c’è una legge identica x aziende private,
grazie.

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