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Opposizione a illecito amministrativo

del 31/03/2011
CHE COS'È?

Opposizione a illecito amministrativo: definizione

Opposizione ad illecito amministrativo” è espressione – non squisitamente tecnica - con cui si indicano contemporaneamente sia l’impugnazione avverso un provvedimento che accerti e sanzioni un illecito amministrativo sia lo strumento giuridico per proporla.

Quali sono i provvedimenti impugnabili in materia di illeciti amministrativi?

Fatta eccezione per le violazioni al codice della strada, per le quali il codice stesso prevede ora, dopo una serie di interventi della Corte Costituzionale, la possibilità di impugnare direttamente il verbale di accertamento dell’infrazione (il cosiddetto sommario processo verbale), nel regime generale dell’illecito amministrativo – sia originario sia derivante da depenalizzazione – non è ammessa l’opposizione diretta contro il verbale di accertamento. Si dovrà perciò attendere l’eventuale emanazione dell’ordinanza-ingiunzione (del prefetto o dell’altro organo competente, in ragione della materia) per poi impugnare quest’atto che “incorpora” il verbale di accertamento dell’infrazione. Sono inoltre autonomamente impugnabili sia i provvedimenti di sequestro che di confisca, oltre – di massima - a tutte le ordinanze che applichino le sanzioni amministrative accessorie.

Quale è la procedura di applicazione della sanzione?

Per l’accertamento degli illeciti amministrativi, e la conseguente applicazione “in prima battuta” della relativa sanzione, con le varie forme di difesa “nel procedimento”, cioè prima dell’emanazione dell’ordinanza-ingiunzione, vedi illecito amministrativo.

Avv. Nicola Fabio de Feo
Ordine degli Avvocati di Bari
Studio legale avv. Nicola Fabio de Feo


COME SI FA

Quale è la procedura di impugnazione?

L’impugnazione dell’ordinanza-ingiunzione, cioè del provvedimento (emesso dal prefetto o dall’altra autorità indicata dalla norma che disciplina quel particolare illecito amministrativo: ad esempio Sindaco o dirigente del settore, direttore dell’ufficio del lavoro e così via a seconda dei campi) che conclude il procedimento di irrogazione della sanzione amministrativa, è disciplinata dagli articolo 22,22 bis e 23 delle legge 689/81. La scansione è la seguente: entro trenta giorni dalla notificazione dell’ordinanza-ingiunzione (non si còmputa la data in cui avviene la notifica e se il termine finale scade di giorno festivo viene prorogato d’ufficio al primo feriale successivo) si può proporre opposizione avverso detto atto; lo strumento giuridico è il “ricorso” che deve contenere, a pena di inammissibilità, le generalità del ricorrente, l’indicazione dell’atto che si impugna, l’individuazione del resistente, cioè del soggetto legittimato a contraddire in giudizio – che non sempre coincide con l’organo che ha messo l’atto –, l’indicazione dei motivi di opposizione e la firma del ricorrente. E’ possibile anche proporre il ricorso “in proprio” (cioè non solo a mezzo di un legale, sebbene nella stragrande maggioranza dei casi sia consigliabile), così come l’amministrazione può “stare in giudizio” anche avvalendosi di un funzionario appositamente delegato, oltre che di avvocati o, quando ammesso, dell’Avvocatura di Stato . Il ricorso va depositato o spedito a mezzo raccomandata AR nella cancelleria del giudice competente a decidere, insieme alla copia notificata dell’atto che si impugna. Ora è richiesto il pagamento del contributo unificato, una vera e propria “imposta” onnicomprensiva per la proposizione dell’azione giudiziale, che si assolve con il pagamento di una sorta di marca da bollo (detto, appunto, marca di contributo unificato) rapportata al valore della controversia; se è di valore indeterminabile, la somma dovuta è di euro 170. Entro dieci giorni dall’udienza di prima comparizione – che è comunicata all’interessato a cura della cancelleria – l’amministrazione che ha emesso il provvedimento impugnato deve depositare l’originale o copia conforme dello stesso e le prove della sua avvenuta contestazione/notificazione. Alla prima udienza è obbligatorio per il ricorrente presentarsi (ovviamente, se difeso da avvocato si presenterà questi), a pena di convalida automatica del provvedimento opposto, a meno che l’amministrazione non abbia omesso il deposito di cui s’è appena detto.

Quale è il giudice competente?

La competenza territoriale (che attiene all’individuazione sul territorio del giudice dinanzi al quale proporre l’opposizione) è determinata non in base al luogo di emissione del provvedimento che si impugna, ma al luogo di commissione dell’illecito. La competenza per materia – che è “funzionale”, in questo campo – è invece stabilita dall’articolo 22 bis della legge 689/81, che indica diversi parametri per individuare il Giudice da investire della questione.
Riassuntivamente, giudice generale è il giudice di pace (del luogo della commessa violazione); ma diviene competente il tribunale (in composizione monocratica: quindi anche nelle sezioni distaccate) nei seguenti casi: sempre, in materia di tutela del lavoro, igiene dei luoghi di lavoro, prevenzione infortuni sul lavoro, previdenza ed assistenza obbligatoria, urbanistica ed edilizia, tutela dell’ambiente dall’inquinamento, flora, fauna ed aree protette, igiene degli alimenti e bevande, società ed intermediari finanziari, tributaria, valutaria ed antiriciclaggio; nelle altre materie, se la violazione è punita o punibile con sanzione superiore ad € 15.493 e/o se è stata applicata (anche o soltanto) una sanzione amministrativa diversa da quella pecuniaria: ma in quest’ultima ipotesi esiste una dèroga nella deroga (comma 3 lettera “c” ultima parte dell’articolo 22 bis): non opera questa regola, e la competenza resta di competenza esclusiva del giudice di pace, qualora si tratti di violazioni inerenti il codice della strada (decreto legislativo 285/92) o gli assegni bancari (in relazione a r.d. 1736/33 e legge 386/90). Sono fatte salve deroghe espresse previste dalle norme ad hoc, come ad esempio nel caso delle sanzioni amministrative irrogate dalle autorità indipendenti (le cosiddette authorities).

Come si svolge e si conclude il procedimento di impugnazione?

L’opposizione dà vita ad una vera e propria “causa civile”, sebbene semplificata in alcuni aspetti e caratterizzata soprattutto dall’”oralità” (la discussione finale è, o dovrebbe essere, orale) e da un notevole grado di “officiosità”, cioè di intervento diretto del giudice nella ricerca e formazione della prova che nel rito civile è, di regola, rimessa esclusivamente all’iniziativa delle parti in causa. Le norme applicabili sono quelle del codice di procedura civile – nella parte in cui disciplinano il rito davanti a quel Giudice – o quelle del processo amministrativo per i rari casi in cui le norme speciali individuano nel T.A.R. il Giudice competente. Ad esito della causa il Giudice può:

  1. confermare integralmente l’ordinanza-ingiunzione;
  2. annullarla integralmente;
  3. annullarla solo in parte (e dunque resta efficace per il resto);
  4. rideterminare la sanzione, non scendendo mai, ovviamente, al di sotto del minimo edittale previsto dalla norma.

Nel caso di conferma dell’ordinanza, il giudice non può escludere l’applicazione dell’eventuale sanzione amministrativa accessoria, a meno che non ritenga che sia stata illegittimamente applicata e che il ricorrente si sia doluto anche di ciò.


CHI

Sicuramente l’avvocato esperto di diritto dell’illecito amministrativo e depenalizzato (che è materia diversa dal “diritto amministrativo”); meglio se anche penalista, così da poter gestire le due fasi.


FAQ

La sentenza che decide sulla opposizione ad ordinanza-ingiunzione (o atto assimilato) è a sua volta impugnabile?

Sì. Dopo l’abrogazione dell’ultimo comma dell’articolo 23 della legge 689/81, è ora impugnabile in appello secondo le norme ordinarie. Dunque, per restare ai casi più comuni, le sentenze del giudice di pace si appellano davanti al tribunale in composizione monocratica; quelle del tribunale davanti alla Corte d’appello.

La proposizione dell’opposizione sospende l’esecuzione dell’ordinanza (sia sotto il profilo del pagamento della somma indicata sia per l’applicazione di eventuali sanzioni accessorie)?

Non automaticamente. L’articolo 22 ultimo comma della legge 689/81 prevede che – si deve ritenere, su motivata istanza di parte – il giudice possa (anche prima dell’udienza, cioè con il provvedimento di fissazione della stessa) sospendere l’esecuzione del provvedimento se concorrono gravi motivi. La sospensione è accordata con ordinanza inoppugnabile.

Una volta depositata (o spedita) l’opposizione, il ricorrente deve compiere altre attività?

No, perché l’articolo 23 della legge 689/81 prevede che a tute le comunicazioni e notificazioni provveda la cancelleria del giudice. Quindi, in buona sostanza, il ricorrente vedrà arrivare presso il proprio “domicilio eletto” (cioè il luogo che ha indicato nel ricorso come quello presso il quale intende ricevere le notificazioni e che deve trovarsi all’interno del circondario nel quale è posto il giudice competente; altrimenti, le notifiche vengono fatte mediante deposito in cancelleria, del quale l’interessato non è avvertito) un provvedimento di fissazione d’udienza. Come detto, salvo giustificato o documentato motivo, il ricorrente deve presentarsi nel giorno indicato, pena – di norma -  la convalida automatica. Ovviamente, nel caso di ricorso sottoscritto da un legale, sarà questi a doversi presentare.

Il ricorrente che abbia nominato un legale deve presentarsi o assistere al giudizio?

No. E’ sua facoltà chiedere di essere sentito.
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