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Fermo amministrativo

del 30/06/2011
CHE COS'È?

Fermo amministrativo: definizione

Decorsi 60 giorni dalla notifica della cartella di pagamento, il Concessionario può disporre il fermo dei beni mobili registrati del debitore e dei coobbligati, dandone notizia alla Direzione Regionale delle Entrate ed alla regione di residenza (articolo 86 1° comma Decreto Presidente della Repubblica 602/1973). 
Il cosiddetto "nuovo" fermo amministrativo è stato disciplinato dal decreto legislativo n. 193/2001 in quanto l’istituto, originariamente, costituiva uno strumento residuale nella disponibilità della Direzione Regionale delle Entrate qualora “… in sede di riscossione coattiva dei crediti iscritti a ruolo non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento dei veicoli a motore e degli autoscafi di proprietà del contribuente iscritti nei pubblici registri” (articolo 91-bis Decreto Presidente della Repubblica 602/1973 come introdotto dal decreto legge n. 669 del 31.12.1996). 
Attualmente, pertanto, competente ad emettere ed iscrivere un provvedimento di fermo su di un autoveicolo è il Concessionario, il quale – secondo un certo orientamento giurisprudenziale – esercita un potere amministrativo/autoritativo discrezionale in vista del raggiungimento del fine pubblico di riscossione di crediti di natura tributaria ed extratributaria. Altro orientamento ritiene, invece, che il fermo sia atto di natura cautelare (ossia diretto alla conservazione dei cespiti del debitore) espressione di una potestà e non di un potere. 
Il fermo, una volta iscritto, impone sul veicolo o i veicoli che ne sono oggetto “un vincolo di indisponibilità del bene che implica la temporanea privazione del diritto di godimento …e che si risolve anche in un divieto di utilizzazione del mezzo” (TAR Puglia, sentenza n. 04.02.2004, n. 392). Difatti, in virtù dello stesso articolo 86 2° comma, chiunque circola con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione prevista dall'articolo 214, comma 8 decreto legislativo 30.04.1992, n. 285. 
Con nota n. 57413 del 09.04.2003, l’Agenzia delle Entrate ha disposto che i concessionari della riscossione, dopo aver emesso il provvedimento di fermo ma prima della sua iscrizione presso il Pubblico Registro Automobilistico, debbano inviare ai contribuenti una comunicazione (cosiddetto "preavviso di fermo amministrativo") con la quale invitano gli stessi ad effettuare il versamento entro 20 giorni dalla stessa comunicazione. I concessionari, nell'ipotesi in cui tale pagamento venga effettuato nel termine concesso, non procedono all'iscrizione ed il veicolo può circolare liberamente.

Avv. Feliciana Bitetto 
Ordine degli Avvocati di Bari
Loconte & Partners Studio Legale e Tributario

COME SI FA
Profili di illegittimità del fermo amministrativo: carenza di regolamento attuativo? 
Il comma 4 del citato articolo 86 dispone che “Con decreto del Ministro delle Finanze di concerto con i Ministri dell’interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo”. Prima delle sostanziali modifiche apportate a questo istituto dal decreto legislativo 193/01, tale disposizione era attuata dal decreto ministeriale 503/1998 e, pertanto, dopo la riforma del 2001 ci si è posti il problema se il decreto ministeriale 07.09.1998 (che non ha subito invece alcuna modifica) fosse applicabile al cosiddetto “nuovo” fermo amministrativo in quanto compatibile ovvero se, in assenza di apposito regolamento, il fermo disposto dai concessionari fosse illegittimo. 
Nelle more, è intervenuta la legge n. 248/2005 il cui art. 3 comma 41 stabilisce che, fino alla emanazione del decreto previsto dal comma 4 dell’articolo 86 Decreto Presidente della Repubblica n. 602/1973, il fermo può essere eseguito secondo le modalità previste dal decreto ministeriale n. 503/1998. 
Ciò posto, è indubbio che il concessionario – prima di sottoporre un bene a fermo – dovrà attenersi alle prescrizioni di cui al Regolamento citato. 
Rimane, in ogni caso, il fatto che manca ancora oggi un regolamento di attuazione del IV comma dell’articolo 86 e che accade sempre più di frequente che i concessionari dispongano i fermi nell'assoluto arbitrio e senza limiti di sorta, dunque anche per cifre molto basse o comunque inferiori rispetto al valore del bene oggetto di fermo o, infine, per obbligazioni inesistenti, perché già estinte. 
Giurisdizione, competenza e forme dell’impugnazione 
Con il cosiddetto Decreto Bersani (legge 248/2006), è stato modificato l’articolo 19 comma 1 decreto legislativo 546/92 per cui anche il fermo di beni mobili registrati ex articolo 86 del Decreto Presidente della Repubblica 602/1973 è divenuto impugnabile dinanzi le commissioni tributarie provinciali. Senonchè tale innovazione normativa non deroga in alcun modo ai criteri generali che regolano il riparto di giurisdizione tra giudice tributario e giudice ordinario. 
Ciò che rileva, al contrario, è la natura tributaria o extratributaria del presunto debito per il quale il Concessionario agisce, come sostenuto dall'orientamento prevalente della giurisprudenza di merito e dalla più recente giurisprudenza di legittimità. 
La competenza del Giudice ordinario si individua, naturalmente, per territorio e ratione valoris. In questo caso, ossia allorquando le obbligazioni per cui è disposto il fermo sono di natura extratributaria, la scelta del mezzo di impugnazione discende dalla qualificazione giuridica che si intende dare al fermo amministrativo. L’orientamento, oggi maggioritario, che qualifica il fermo come atto di natura cautelare e non come atto esecutivo, ritiene che l’impugnazione del fermo possa avere la forma dell’opposizione ex articolo 22 legge 689/1981 nel caso in cui si contestino non solo i vizi propri dell’atto bensì anche la legittimità della pretesa creditoria. Diversamente, il mezzo processuale sarà quello dell’opposizione all'esecuzione ex articolo 615 1° comma codice di procedura civile. Un orientamento minoritario ritiene invece il fermo sia atto esecutivo e che pertanto sia opponibile nelle forme dell’articolo 617 codice di procedura civile.

CHI
La Cassazione ha di recente ritenuto che il preavviso “è atto autonomamente impugnabile anche se riguardante obbligazioni di natura extratriburaria, trattandosi, in ogni caso, di atto funzionale a portare a conoscenza dell’obbligato una determinata pretesa dell’Amministrazione, rispetto alla quale sorge, ex articolo 100 codice procedura civile, l’interesse alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa, dovendo altrimenti l’obbligato attendere il decorso dell’ulteriore termine concessogli per impugnare l’iscrizione del fermo, direttamente in sede di esecuzione, con aggravio di spese ed ingiustificata perdita di tempo” (Cassazione SS.UU. n. 11087 del 07.05.2010).

FAQ

Il preavviso di fermo è atto autonomamente impugnabile?

Secondo un certo orientamento, il preavviso di fermo non sarebbe impugnabile in quanto il fermo produrrebbe i suoi effetti sostanziali nella sfera giuridica del proprietario del veicolo solo nel momento della sua iscrizione al PRA. Al contrario, il preavviso di fermo – atto atipico non contemplato nella sequenza procedimentale – recherebbe solo un ivito ad adempiere spontaneamente entro venti giorni, pena l’iscrizione del fermo.  L’orientamento oggi prevalente ritiene, invece, sussistente l’interesse ad agire avvero preavviso di fermo, in quanto con il preavviso di fermo il concessionario comunica al debitore l’avvenuta adozione del provvedimento di fermo i cui effetti si produrranno, con la successiva iscrizione al PRA, solo ove lo stesso non adempia nel termine di venti giorni. La Suprema Corte ha pertanto di recente ritenuto che il preavviso “è atto autonomamente impugnabile anche se riguardante obbligazioni di natura extratriburaria, trattandosi, in ogni caso, di atto funzionale a portare a conoscenza dell’obbligato una determinata pretesa dell’Amministrazione, rispetto alla quale sorge, ex articolo 100 codice procedura civile, l’interesse alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa, dovendo altrimenti l’obbligato attendere il decorso dell’ulteriore termine concessogli per impugnare l’iscrizione del fermo, direttamente in sede di esecuzione, con aggravio di spese ed ingiustificata perdita di tempo” (Cassazione SS.UU. n. 11087 del 07.05.2010).
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