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Reati urbanistici: esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso di costruire

del 15/11/2011
CHE COS'È?

Reati urbanistici esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso di costruire: definizione

Il Decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), oltre a disciplinare dettagliatamente i termini e le modalità esecutive dell’attività edilizia, prevede anche una serie di norme penali che mirano a garantirne l’osservanza.
In particolare, il compito di identificare le fattispecie penalmente rilevanti è affidato all’articolo 44, che indica alle lettere a), b) e c) distinte condotte punite con pene differenti.
In particolare, la lettera b) della disposizione citata punisce con l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 10.328 euro a 103.290 euro:

  • l’esecuzione di lavori in totale difformità dal permesso di costruire;
  • l’esecuzione di lavori in assenza del permesso di costruire;
  • la prosecuzione di lavori nonostante un ordine di sospensione.
Il reato previsto ha natura contravvenzionale: è quindi inconfigurabile il tentativo e, quanto all’elemento psicologico, il delitto è punibile indifferentemente a titolo di dolo o di colpa.

Avv. Giorgio Bendetti
Ordine degli Avvocati di Ancona
Andreano Studio Legale S.t.P.

COME SI FA
Va preliminarmente precisato che per “esecuzione di lavori” si intende una qualunque attività, anche minimale, che sia inequivocabilmente diretta alla realizzazione di opere edili, con la conseguenza che il reato deve considerarsi consumato e non meramente tentato anche se le opere concretamente poste in essere sono semplicemente preliminari all’attività stessa (si pensi ai lavori di sbancamento, di scavo, di predisposizione delle opere di carpenteria, eccetera).
Ciò premesso, deve logicamente esaminarsi, nonostante l’ordine impresso dalla disposizione, il caso dell’esecuzione di lavori “in assenza” del permesso di costruire (si rammenta che in caso di interventi realizzabili alternativamente con denuncia di inizio attività, la cosiddetta "superdia", ovvero con permesso di costruire, la rilevanza penale della condotta viene in risalto a prescindere dal titolo abilitativo scelto).
Tale fattispecie è più frequente di quanto non si creda e deriva generalmente, al di là delle condotte scientemente volte ad eludere la legge, da errate interpretazioni sia dell’articolo 10 Testo Unico Edilizia, che individua gli interventi per i quali è previsto il previo rilascio del permesso di costruire (interventi di nuova costruzione, interventi di ristrutturazione urbanistica, interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso), sia dell’articolo 3 del medesimo Testo Unico, che reca le definizioni degli interventi edilizi.
All’assenza di permesso sono per giurisprudenza costante equiparati i casi in cui l’esecuzione dei lavori sia avvenuta dopo che il permesso di costruire sia stato annullato, dichiarato decaduto o sia divenuto inefficace per decorrenza del termine di validità.
Può configurarsi responsabilità penale anche nel caso di lavori eseguiti sulla scorta di un permesso di costruire “illegittimo”, ossia rilasciato in contrasto con la legge o con gli strumenti urbanistici, poiché in tal caso l’intervenuto rilascio del titolo abilitativo non esime da responsabilità (Cassazione Penale, sezione III, 8 giugno 2010, n. 27261).
In merito ai lavori eseguiti in “totale difformità” dal permesso di costruire, è necessario il previo esame dell’articolo 31 Testo Unico Edilizia, il quale, nel riportare una definizione di “totale difformità” indica che essa sussiste nel caso di realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, plani volumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, e di esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile.
Per stabilire pertanto se gli interventi risultino effettivamente realizzati in totale difformità è sufficiente effettuare una comparazione tra le previsioni progettuali e l’organismo edilizio risultante dalle opere eseguite, con riferimento alle caratteristiche tipologiche, planivolumetriche e funzionali del manufatto.
Da notare come anche le cosiddette variazioni essenziali al permesso di costruire (la cui individuazione, ai sensi dell’articolo 32, è rimessa alle Regioni, le quali nel determinarle devono tenere conto delle condizioni ivi stabilite) siano parificate ai casi di difformità totale.
L’inosservanza all’ordine di sospensione dei lavori, infine, si concreta quando colui che ha in corso lavori edili li prosegua nonostante gli sia stato intimato di sospenderli mediante atto amministrativo, che, essendo immediatamente esecutivo, produce in suoi effetti nei confronti del destinatario fin dalla avvenuta regolare notifica. Poiché l’ordine di sospensione viene emesso a seguito della constatata inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive nell’esecuzione dell’attività edilizia (ad esempio lavori parzialmente diversi dal permesso; iniziati senza permesso; regolarmente iniziati ma continuati dopo che il permesso sia stato annullato) può darsi il caso che si determini un concorso di reati tra le diverse previsioni contenute nella stessa disposizione: è questo il caso della realizzazione di un’opera senza titolo abilitativo e della successiva prosecuzione dei lavori nonostante l’ordine di sospensione.

CHI
La fattispecie in esame costituisce un reato proprio e può essere commesso dai soggetti indicati dall’articolo 29 Testo Unico, ossia dal titolare del permesso, dal committente, dal costruttore e dal direttore dei lavori.
Anche in questo caso è configurabile il concorso di quei soggetti che, pur diversi da tali figure, abbiano comunque compartecipato all’attività edilizia illecita.

FAQ

Voglio trasformare il mio balcone in veranda, posso procedere senza richiedere preventivamente il permesso di costruire o incorro nel reato previsto dall’articolo 44 lett. b) del Testo Unico Edilizia?

L’attività di trasformazione di un balcone in veranda rappresenta un intervento di nuova costruzione ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera e) Decreto del Presidente della Repubblica n. 380/01, in quanto tali lavori ampliano il fabbricato al di fuori della sagoma preesistente con la conseguenza che la sua realizzazione in assenza di concessione edilizia integra (se non ricorre anche, come nella specie, la violazione paesaggistica) il reato di cui all’articolo 44 lett. b) Decreto del Presidente della Repubblica citato (Cassazione Penale, sez. III, 18 maggio 2011, n. 28927).

E’ mia intenzione mutare la destinazione d’uso di un immobile mediante alcune modeste opere edilizie. Devo ugualmente ottenere il permesso di costruire?

Si, poiché integra il reato di costruzione edilizia in assenza di permesso di costruire il mutamento di destinazione d’uso di un immobile mediante realizzazione di opere edilizie, in quanto l’esecuzione dei lavori, anche se di modesta entità, determina la creazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente (Cassazione Penale, sez. III, 11 dicembre 2008, n. 2877 - fattispecie relativa a modifica della destinazione d’uso di una serra in un deposito adibito a rimessa di velivoli).

Ho ottenuto un permesso di costruire che prevede, tra l’altro, la realizzazione di un pergolato. Posso creare, al posto di questo, una tettoia, vista la somiglianza tra i due elementi?

La modifica indicata non è attuabile. Configura, infatti, il reato di cui all’articolo 44 del Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (esecuzione di lavori in totale difformità dal permesso di costruire) la realizzazione di una tettoia al posto di un pergolato regolarmente assentito, in quanto tale intervento edilizio integra una variazione essenziale al progetto approvato (Cassazione Penale, sez. III, 16 aprile 2008, n. 19973: in motivazione la Corte ha ulteriormente precisato che la diversità strutturale delle due opere è rilevabile ove si consideri che, mentre il pergolato costituisce una struttura aperta sia nei lati esterni che nella parte superiore ed è destinato a creare ombra, la tettoia può essere utilizzata anche come riparo ed aumenta l’abitabilità dell’immobile).

Mi è stato notificato un ordine di sospensione dei lavori. Posso eseguire comunque quegli interventi di cui permesso di costruire non costituisce presupposto?

No. Una volta emesso l’ordine di sospensione lavori da parte dell’organo competente, qualunque intervento sul manufatto costituisce reato ai sensi dell’articolo 44 lettera b) Decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, e rimane del tutto irrilevante il fatto che le opere poste in essere dopo l’ordine di sospensione non necessitino di permesso e consistano, ad esempio, in interventi di intonacatura, installazione dell’impianto elettrico o montaggio degli impianti idraulici (in tal senso Cassazione Penale, 23 gennaio 1996, n. 719).
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